Czy możliwa jest zmiana pozwolenia na budowę w przypadku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego?
Większość obszarów w naszym kraju nie ma jeszcze zatwierdzonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wszczęte jest jednak wiele procedur planistycznych. Często się zdarza, że plan zagospodarowania przestrzennego wchodzi w życie w trakcie procesu budowlanego. Proces ten realizowany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Czy inwestor może w takim przypadku dokonać zmiany pozwolenia na budowę?
To ustawa z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodnie z przepisami to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego czy określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W przypadku jego braku dzieje się to w drodze decyzji o warunkach zabudowany i ustaleniu lokalizacji celu publicznego.
Wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej nowej zabudowy muszą spełniać zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, a także stanowić kontynuację występujących w otoczeniu inwestycji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi tu także o gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy i intensywność wykorzystania terenu. W przypadku działki budowlanej objętej miejscowym planem zagospodarowania terenu takie ograniczenia występują.
W myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie. Dzieje się tak zwykle w sytuacji, gdy dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Tego zapisu jednak nie stosuje się, jeżeli zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę, gdyż prawa nabyte przez inwestora podlegają ochronie. Jeśli inwestor uzyska pozwolenie na budowę, może realizować inwestycję, nawet jeśli jest ona sprzeczna z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego.
Czy możliwa jest zmiana pozwolenia na budowę w takim przypadku?
Art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku próby dokonania zmian w projekcie budowlanym konieczna jest zatem zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosuje się wówczas przepisy Prawa budowlanego dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwoleń na budowę, w tym art. 35 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji architektoniczno-budowlanej przed zatwierdzeniem projektu budowlanego musi sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także innymi aktami prawa miejscowego o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Część ekspertów komentujących Prawo budowlane stoi na stanowisku, jakoby stosownie do art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy pozostaje nadal w obrocie prawnym. Oznacza to zatem, że warunki w niej ustalone mają pierwszeństwo, wobec treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W orzecznictwie sądowo-administracyjnym (m.in. wyroki NSA: z 27 listopada 2017 r., II OSK 445/16, z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16, z 10 marca 2017 r., II OSK 1730/15) przeważa mimo wszystko pogląd o zasadzie prymatu planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy. Wynika to z zastosowania do zmiany pozwolenia na budowę art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym m.in. stanowi się, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zgodnie z tymi przepisami decyzja o zmianie pozwolenia na budowę musi być zgodna z planem miejscowym. Hierarchiczną wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2017 r. (II OSK 445/16)
Jeśli zatem zmiana będzie zgodna z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy, lecz nie będzie odpowiadała ustaleniom obowiązującemu już miejscowemu planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie podstaw prawnych do zmiany pozwolenia na budowę. Zachodzi tutaj pewien paradoks, gdyż inwestor poprzez ochronę praw nabytych, którą gwarantuje mu art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może kontynuować inwestycję sprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania. Nie ma jednak praw do zmian, które byłby z nim sprzeczne – nawet jeśli podniosłoby to funkcjonalność budynku względem otoczenia. Wydaje się bardziej zasadne dopuszczenie do zmian w projekcie, jeśli pozostawałyby one zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pierwotne pozwolenie na budowę.
